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地產資訊

東莞市建設用地規劃條件管理新規出爐!

2021-12-13

近日,東莞市自然資源局印發了《關于印發〈東莞市建設用地規劃條件管理暫行規定〉的通知》(東自然資〔2021〕417 號),有關情況如下:

起草背景

規劃條件是保障國土空間規劃實施,實現土地利用和規劃管理要求的主要手段。過去,由于規劃條件與土地使用條件由規劃和國土部門分別管理,管理規范不統一、缺乏銜接,在一定程度上制約了工作成效、甚至造成了一些歷史問題,亟需改革。隨著社會管理精細化程度加深和機構改革部門職能整合,建立統一的規劃條件管理規則時機成熟、勢在必行。

主要內容和改革亮點

《規定》起草以解決難點、堵點問題為導向,從全流程的角度出發,充分考慮了必要性和成熟性,遵循了依法依規、大膽改革、銳意進取、勇于擔當的原則,以全心服務項目建設、全面壓減審批環節、全程提速增效為目標,對現行規劃條件管理制度進行了綜合改革。

“搭體系”,全面搭建分類合理、層次分明的規劃條件管理體系

針對過去不同性質、不同強度、不同層次的規劃條件互相混雜導致的著力不均、眉毛胡子一把抓、焦點模糊問題,重新建立“分類管理”和“分級管控”相銜接的雙維度“靶向”精準管理體系。一是分類管理,根據性質將項目分為“經營性”、“產業”、“公益”三個大類;通過分類突出管理重心,經營性項目從嚴從緊管理,產業和公益項目從寬從速辦理。二是分級管控,根據規劃條件內容管控力度強弱,在每類別項目內設定三個級別管控層級,通過內容分級匹配管理重點,一至三級管控強度逐級遞減。一級屬于影響規劃實施和地價構成的核心內容(如三個類別的土地用途均列為一級管控、經營性項目的容積率等等),實行最嚴格審查、最嚴密管控,只有符合特定條件方可調整。二級屬于對規劃實施有較大影響但屬于允許正向優化的內容(如建筑高度、建筑紅線等等),實行適度審查、適當管控,確有實際原因且符合詳細規劃及技術規范有關要求的,可以申請調整。三級屬于方案布局、風貌管控等屬于鼓勵正向優化的內容,實行輕度審查、彈性管控,即允許結合宗地現場地形地貌、城市環境、交通組織等進行正向修正和優化,當客觀條件不允許或存在更優方案時,可在審查建筑設計方案、辦理建設工程規劃許可證階段處理,無需調整規劃條件(即無需改出讓合同和變更建設用地規劃許可證)。在具體執行時,三級管控內容還細分為規定性指導條款和建議性指導條款,屬于規定性指導條款的,要求屬地鎮街政府提出申請,對需突破執行的條款進行重新論證,由我局集體審議;屬于建議性指導條款的,由用地單位提供充分論證具體理據后由我局集體審議。

“優流程”,明確“技術管控”與“價值管控”相對應的審批流程

針對規劃條件調整與變更土地使用條件、補繳土地出讓金之間的對應規則不夠明確等問題,建立健全技術管控和價值管控相對應的雙管控審批流程,做到清楚明了、有章可循。對經營性項目,一級管控內容(用途、容積率等)實行“兩報兩審”,先由鎮街論證并報請市政府原則同意,再報我局提請市自然資源委員會審議補繳土地出讓金事宜,嚴格履行集體決策,涉及詳細規劃調整的,合并報請市政府研究同意;二級(建筑高度、建筑密度、建筑紅線等等)等次級強度管控內容,簡化了前置的鎮街報請市政府審批環節,但保留了市自然資源委員會集中審議環節。其中對建筑密度、增加地下空間必須補繳土地出讓金,其他內容無需補繳。簡化環節后,既守住了審批底線,又打通了堵點。對產業項目,除土地用途作為一級管控實行嚴格審查、必須評估土地出讓金差額、報市政府審批外,其他容積率、建筑高度、建筑密度等所有二級管控均由市局直接審批,根據國家和省的政策無需補繳土地出讓金差額,以最大的政策優惠鼓勵和促進產業項目原地提容增效。對公益項目,區分劃撥和出讓兩種情況,對非營利性的劃撥供地項目,一二級均由市局直接審批,快報快審;對營利性的出讓供地項目,除土地性質和容積率必須補繳土地出讓金、需報市審批外,其他由市局審批,既支持社會投資參與公共設施建設,又確保了出讓金應收盡收。

《規定》強調,規劃條件調整涉及土地出讓金補繳的,必須嚴格按照《協議出讓國有土地使用權規范》、《國有建設用地使用權出讓地價評估技術規范》及國家、省有關規定進行評估、依法補繳;多項條件同時調整的,應當分別核算各項條件調整帶來的土地出讓金增減額,合并計算應補繳差額。除國家、省政策規定明確允許減免的情形(如國有工業倉儲提高容積率可免征土地出讓金差額)外,土地出讓金必須應收盡收,嚴禁違反規定減免土地出讓金或以土地換項目、先征后返、補貼等形式變相減免。同時,“三舊”改造、新型產業用地、科研用地、地下空間等項目或其他情形,已單獨制定評估和補繳政策規定的,從其規定。

“抓融合”,建立以“多審合一”為根本的辦事程序融合制度

針對部門分設時期,規劃部門單獨核發《建設用地規劃條件》或《選址意見書》,作為國土部門評估地價和轉化為土地使用條件依據問題,根據上級“多審合一、多證合一”改革精神,在已供地項目變更規劃條件手續環節,將用地批準文書(出讓合同、變更協議)與《建設用地規劃許可證》通過流程整合實行同時審查、合并出證,不再單獨核發《建設用地規劃條件》和《建設項目用地預審與選址意見書》),用地批準文書不再與《建設用地規劃許可證》串聯審批,從而大幅度提升審批效率。改革后,精簡《建設用地規劃條件》和《建設項目用地預審與選址意見書》)能節約至少10個工作日;《建設用地規劃許可證》與用地批準同步辦理,能再節約至少8個工作日。

“促銜接”,提出新舊有別、尊重歷史的規劃條件與土地使用條件銜接路徑

針對過去部門分設造成的歷史遺留問題,按照“法不溯及既往”原則,以《規定》發布時間點為分界線區分處理。對于歷史遺留下來“土地使用條件無具體指標”、“原指導性指標如何執行”、“綠地率等工業用地指標標準不一致”、“原批準項目指標平衡延續”以及“坐標系轉換容差”等問題,《規定》提出切實可行的解決路徑。

對建設單位或者個人未申請調整的內容,繼續按照原核發規劃條件、原批準時的技術規范執行,但詳細規劃對于“改建、新建、擴建”時要求捆綁實施的義務應當相應落實。

需要說明的其他問題

關于具體內涵

《規定》所稱規劃條件,是指自然資源主管部門對擬開發地塊提出的規劃建設要求,具體構成包括《規定》第六條所列有關要素,并非特指、單指市局向鎮街核發的《建設用地規劃條件》文本;根據工作實踐,《建設用地規劃條件》、《建設項目用地預審與選址意見書》、《建設用地規劃許可證》等均是規劃條的文書載體。

關于管控導向

《規定》在嚴格遵循上級法律法規的基礎上,結合東莞實際提出了管控的層級要求,明明白白向企業講清楚當前政策哪些調整是鼓勵的,哪些是引導的,哪些是禁止的。對經營性項目,充分吸收國家、省房地產調整調控相關政策,除設置嚴格審查條件外,還明確禁止商業辦公、商品住宅等經營性項目提高容積率,禁止其他經營性項目調整為商品住宅項目,但符合市軌道TOD政策(提倡TOD片區內高強度開發)、“三舊”改造政策或有關歷史遺留問題處理政策的除外。對產業和公益項目,延續我市“產業立市”、“保障民生”的清晰定位,一方面堅決保障產業空間、補足公共設施短板,另一方面突出調控導向,明確禁止產業和公益“跨界”調整為經營性項目用途(公益項目還禁止其調整為產業項目);對確實符合新型產業用地政策或國家、省鼓勵性政策,比如對符合市政府新型產業用地政策調為M0的,符合省停車設施政策調為停車場、增加地下空間的特殊情形,也要履行相應審批程序由市研究決定,并要按規定補繳出讓金。

關于適用范圍

《暫行規定》主要適用于國有建設用地的規劃條件管理,但同時也明確集體建設用地規劃條件管理參照執行?!稌盒幸幎ā穼嵤┖?,國有、集體已供地項目調整規劃條件手續將統一按照“東莞自然資源全過程一體化業務管理平臺”建設用地規劃許可和用地批準(調整)業務程序辦理,直接同步辦理建設用地規劃許可和用地批準手續,不再另行單獨核發《建設用地規劃條件》或《建設項目用地預審與選址意見書》;涉及已流轉出讓集體建設用地調整規劃條件的,應提供集體經濟組織的書面意見。

同時,《暫行規定》主要適用于一般項目,對線性城市基礎設施工程、已建房屋補辦項目等特殊項目,按相關政策和技術標準執行。屬于城市更新的“三舊”改造項目的,按城市更新“三舊”改造有關政策執行。

通訊員 | 資源調控與市場監管科、建設工程管理科

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